摘  要：自2009年3月份首期新疆地方债发行30亿元以来，至2022年新增专项债券3.65万亿元，中国地方专项债走过了十余年的路程，专项债现已成为提升公共服务质量，防范政府隐形债务风险，促使地方经济大力发展的金融工具。

关键词：预算 政府隐性债务 金融工具

引  言：专项债简单理解就是地方政府的债务，是对具备公益的项目专门发行的债券。而地方政府债务能否举借，举借权限是多少，是由《中华人民共和国预算法》来规制的，这就需要了解《预算法》的规定，中国的《预算法》经历从无到有的演进过程，相应地，地方政府的举债权限也存在一个从无到有的过程。

一、中国第一部预算法及其历史演进

（一）地方政府无权举借债务阶段

中华人民共和国建国伊始，实行的是计划经济，此时发挥临时宪法作用的是《中国人民政治协商会议共同纲领》（简称《共同纲领》），《共同纲领》是于1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议上通过。《共同纲领》第四十条规定：建立国家预算决算制度，划分中央和地方的财政范围，厉行精简节约，逐步平衡财政收支，积累国家生产资金。

1951年7月20日，政务院颁布《预算决算暂行条例》，该条例是为落实《共同纲领》第四十条规定而制定。中央财政部的下年度预算之指标数字须经中央人民政府政务院核定程序者称预算。按照年度预算执行最终结果所编造之全年度会计报告，称决算。预算决算的编制，遵循事前成立预算，事后编造决算的原则。在计划经济体质背景下，中央政府承担全国和地方公共产品的提供责任。

1992年1月1日，国务院颁布的《国家预算管理条例》开始实施，《预算决算暂行条例》同时废止。《国家预算管理条例》第十七条明确国家预算收入和国家预算支出的划分，在保证中央宏观调控和监督的前提下，赋予地方政府相应的财政自主权。第二十六条规定，中央建设性预算的部分资金，可以通过举借国内和国外债务的方式筹措，但是借债应当有合理的规模和结构。地方建设性预算按照收支平衡的原则编制。通过上述规定可以看出，《国家预算管理条例》未赋予地方政府举借债务的权限。

   1992年10月份，党的十四大确立社会主义市场经济体制的改革目标。在此阶段，全国财政收入占比国内生产总值的比重以及中央财政占比全国财政收入的比重持续下降，根据1993年统计的情况，全国财政收入占比国内生产总值的比重为12.31%，中央财政占比全国财政收入的比重为22%，中央财政收入的降低使得中央政府财权与事权不相匹配。以此为背景，1994年，“分税制”应运而生，即国家的全部税种在中央和地方之间进行划分，确定中央财政和地方财政收入范围的财政管理体制，实施“分权、分税、分管”。微观层面划分为“中央税”、“地方税”、“中央和地方共享税”，建立起中央和地方两套税收管理体制，目的就是为了有效处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系。至此，预算管理和财政体制改革的规范化、法制化成为必然趋势。

   1995年1月1日，《中华人民共和国预算法》开始实施，虽然在分税制背景下，地方政府具有一定的财政自主权，但考虑到财政管理能力尚不完全具备，国家宏观治理层面，为了防止地方政府债务风险，遏制隐债引发区域性系统性金融风险，《预算法》并未赋予地方政府举债权限，明确地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

1995年11月22日，《中华人民共和国预算法实施条例》颁布实施，《实施条例》明确各级政府预算分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算、其它预算。

《预算法》及《实施条例》的颁布实施，使得预算在政府管理中的作用予以加强。

（二）地方政府债券的破冰，积极财政政策的构建

1、地方政府债券“代发代还”阶段

2008年，因美国次贷危机引发了全球金融危机，极大冲击了我国的经济的稳定前行。为应对金融危机，中央政府颁布一系列经济刺激计划，2008年11月5日，国务院常务会议宣布投资4万亿以刺激经济，在保增长的同时，还要调结构 扩内需 惠民生。自此财政政策由“稳健”转向“积极”。

2009年2月18日，财政部下发《2009年地方政府债券预算管理办法》（简称《办法》）的通知（财预【2009】21）。《办法》第二条明确“本办法所称地方政府债券，是指经国务院批准同意，以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费的2009年地方政府债券。”；第三条“地方政府债券收入可以用于省级（包括计划单列市，下同）直接支出，也可以转贷市、县级政府使用。”。由以上规定可以看出，地方政府是发行和偿还主体，财政部是代理发行并代办还本付息和支付发行费的地方政府债券发行模式，地方政府需要按时足额向财政部上缴债券本息、发行费用等资金。资金主要用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目支出，严格控制安排用于能够通过市场化行为筹资的投资项目，不得安排用于经常性支出。资金使用范围主要包括：保障性安居工程，农村民生工程和农村基础设施，医疗卫生、教育文化等社会事业基础设施，生态建设工程，地震灾后恢复重建以及其他涉及民生的项目建设与配套。

为了配合《办法》的实施，财政部还出台了一系列配套的规定，包括《2009年地方政府债券资金项目安排管理办法》（财建[2009]121号）、《财政部代理发行2009年地方政府债券发行兑付办法》（财库[2009] 15号）以及《财政部代理发行地方政府债券财政总预算会计核算办法》（财库[2009] 19号）。

2009年开始发行的地方政府债券引发了是否是对1995年《预算法》第二十八条规定的违反的争论，这也对1995年《预算法》的修改埋下伏笔。

总而言之，《办法》及相关配套规定可以看出，此时地方政府债券属于“代发代还”阶段。

2、地方政府债券“自发代还”阶段

2011年10月17日，财政部下发《2011年地方政府自行发债试点办法》的通知（财库【2011】141号）。“自行发债”是指试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券的发债机制。试点省（市）发行的政府债券为记账式固定利率附息债权。期限为3年到5年，发行额分别占国务院批准的发债规模的50%。2011年试点省（市）政府债券由财政部代办还本付息。试点省（市）应当建立偿债保障机制，在规定时间将财政部代办债券还本付息资金足额缴入中央财政专户。

随后的《2012年地方政府自行发债试点办法》（财库【2012】47号）增加7年期债券，允许地方政府最多可以发行三种期限的债券，发债规模与财库【2011】141号文件规定相同，均为国务院批准发债规模的50%。该种规定，既缓解地方政府偿债压力，又降低地方政府偿债风险，而且还控制了地方政府过度举借债务，防止地方政府隐债的发生。

无论是“代发代还”还是“自发代还”均处于中央政府为地方政府举借债务进行背书的状态，还不能称其为法律意义上的“地方政府债券”。

二、新《预算法》的实施，开启预算管理体制新局面

 （一）新旧《预算法》交替期间的地方政府融资渠道

1、在此期间，地方政府融资渠道主要有以下几种方式：

 （1）国债转贷举借模式。1998年8月14日，财政部颁发《国债转贷地方政府管理办法》，明确转贷资金主要用于：一是在建项目或已完成前期准备工作的项目；二是用于基础设施项目。主要领域为农林水利投资、交通建设投资、城市基础设施和环境保护建设投资、城乡电网建设与改造、其他国家明确的建设项目。

 （2）地方政府融资平台公司举借债务模式。地方政府通过融资平台公司举借债务，成为2014年《预算法》实施之前的主要融资模式。

 （3）中央财政代理地方发债模式。也就是前文所述的“代发代还”和“自发代还”模式。

2、全国政府性债务审计结果。自2018年国务院常务会议宣布4万亿经济刺激计划后，投资成为拉动地方经济的主要推动力，地方政府计划投资总额规模逾20万亿，大量的投资项目并不是依赖于地方政府财政自有资金，而是来自于地方政府融资平台公司向银行的贷款，银行敢于贷款是因为地方政府对融资平台公司的背书行为，也就是说政府预算资金成为偿还银行贷款的来源，形成大量地方隐性债务，成为可能引发区域性系统性金融风险的诱因。

   2013年12月30日，审计署发布全国政府性债务审计结果，政府性债务管理中存在的主要问题：一是地方政府负有偿还责任的债务增长较快；二是部分地方和行业债务负担较重；三是地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高；四是部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金，部分地方违规通过BT、向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务2457.95 亿元；地方政府及所属机关事业单位违规提供担保3359.15 亿元；融资平台公司等单位违规发行债券423.54 亿元；国发〔2010〕19 号文件下发后，仍有533 家只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司存在继续融资行为；财政部等4 部委2012 年底明确要求地方政府规范对融资平台公司的注资行为后，仍有部分地方将市政道路、公园等公益性资产和储备土地等以资本金形式违规注入71 家融资平台公司，涉及金额544.65 亿元；部分地方违规将债务资金投入资本市场22.89 亿元、房地产市场70.97 亿元和用于修建楼堂馆所41.36 亿元。

（二）地方政府债券进入“自发自还”阶段

2014年10月2日，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号）。该意见的指导思想是建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制。明确赋予地方政府依法适度举债融资权限，在建立规范的地方政府举债融资的同时，还要坚决制止地方政府违法违规融资。同时明确一般债券和专项债券两种政府债券。43号文赋予地方政府举债权限，但同时又控制规模，即“地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准”。中央规模控制的是地方举债的“天花板”，不是具体审批规模。在不突破“天花板”的前提下，地方举债的实际规模由本级人大决定。

在新旧《预算法》交替期间，43号文起着承上启下的作用，以修明渠 堵暗道方式构建了地方债体系。

2015年1月1日，新版《预算法》开始实施，在明确预算由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本账构成的同时，赋予地方政府在国务院规定的限额内，对经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措，举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

新《预算法》的实施，正式确定地方政府债券进入自发自还的阶段。

三、专项债的适用领域

专项债的投向领域不是一成不变的，但最基本的要求是项目的公益性，但何为公益性？参照《财政部 发展改革委 人民银行 银监会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预【2010】412号），“公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。

（一）2019年以前专项债投向领域。自新版《预算法》实施后，财政部下发了一系列规范专项债的文件。包括：

1、财政部关于印发《地方政府专项债券发行管理暂行办法》的通知（财库【2015】83号）。该《通知》第一次明确地方政府专项债券的概念，即地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府(含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府)为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年，由各地综合考虑项目建设、运营、回收周期和债券市场状况等合理确定，但7年和10年期债券的合计发行规模不得超过专项债券全年发行规模的50%。

2、关于土地储备专项债券的规范性文件为《关于印发<地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）>的通知》（财预〔2017〕62号）；关于地方政府收费公路专项债券的规范性文件为《关于印发<地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）>的通知》（财预〔2017〕97号）；关于地方棚户区改造专项债券的规范性文件为《关于印发<试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法>的通知》（财预〔2018〕28号）；

3、2018年10月31日，国务院办公厅《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发【2018】101号），指出在九大领域补齐基础设施短板。九大领域包括：脱贫攻坚领域；铁路领域 ；公路、水运领域；机场领域；水利领域；能源领域；农业农村领域；生态环保领域；社会民生领域。

（二）2019年之后专项债投向领域。2019年9月4日召开的国务院常务会议提出，专项债不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可以完全商业化运作的产业项目。扩大专项债适用范围，在重点用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施基础上，增加新能源和新基建投向。 

四、专项债申报中存在的问题

专项债申报中主要是存在把关不严的问题，专项债可以说是地方政府在基础设施领域拓宽投融资渠道的非常好的金融工具，但在一些存在超概严重的PPP项目当中，地方政府项目主要负责人不是对项目推到重来，重新报批可研以及一案两评，而是费尽心思将PPP项目人为割裂开来，将一部分项目包装成专项债项目，无非是为社会资本方偿还投资收益另辟蹊径。但一旦不能满足社会资本方的投资收益，就有可能会上升为法律纠纷，面临合同无效问题。

   对此问题，一是地方政府项目主要负责人要提高政治站位，提高法律意识，使得每一个项目都成为精品项目，成为推动地方经济发展的源动力；二是充分发挥第三方机构的作用，借用外脑，开展政策咨询和培训；三是要加强专项债项目的监管，加大问责力度。形成地方发改和财政发挥系统配合、齐抓共管的合力，共同做好专项债发行的工作。

文|高晓峰