摘要：建设工程领域的质量保险制度以市场化和经济责任方式融入到了我国建筑质量保障和控制体系。经过国家法律法规和一列政策措施的推动，当前工程质量保险制度呈现出对我国建筑质量保障和控制体系的补充融合、保证金制度的替代和并行以及不断发挥风险预防和管理职能，推动现代建筑业高质量发展的显著特征。

       当前，随着我国建设工程领域和新型建筑工业化发展的不断推进，国家对于工程建设和建筑质量的保障和控制体系逐步完善，无论从法律规范层面还是技术标准约束层面，建筑质量的保控措施也日趋丰富，同时对于建筑质量缺陷而导致的责任追究更加严格。作为以市场化和经济责任方式转移风险的质量保险机制也逐步融入到建设工程领域，并发挥着独特的功能和作用。

       作为行业性保险制度，其产生和发展不足以自行，而是伴随着行业的发展而逐步形成。从有关政策文件梳理看，建设工程质量保险制度在建设工程领域的发展中历经不同阶段，并最终纳入建设工程质量保障和控制体系。

     （一）以住宅质量保证保险为主要内容的工程质量保险制度雏形

        1、国务院转发财政部、原建设部等《关于推进住宅产业现代化提高住宅质量的若干意见》（国办发〔1999〕72号）中，在“健全管理制度，建立完善的质量控制体系”项下要求，住宅开发企业应向用户提供《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》并明确住宅建设的质量责任及保修制度和赔偿办法，对保修3年以上的项目要通过试点逐步向保险制度过渡。

       2、原建设部住宅产业化促进中心《关于组织全国优秀房地产企业共同推进住宅性能认定及质量保证保险制度的通知》（建住中心〔2003〕20号）中，贯彻执行国办发〔1999〕72号精神，要求对于住宅质量保修和赔偿工作要逐步向保险制度过渡，在住宅性能认定中引入了质量保证保险机制。同时考虑到当时条件下建立强制性住宅质量保证保险制度可能会给保险企业带来过高的风险，对可投保质量保证保险的住宅品类进行了限制，即被评价认定为A级的住宅引入质量保证保险，并通过试点总结经验完善机制再予推广。

      上述政策文件确立了以住宅类建筑的质量保修和损失风险为主要保障目的和范围的工程质量保险制度初步确立。

    （二）保险制度与工程建设质量体系融合的基本框架形成

       随着工程质量保险制度逐步发展，作为建设工程领域和保险业务领域的主管部门共同加大了推进力度。

      原建设部和保监会于2005年8月联合印发《关于推进建设工程质量保险工作的意见 》（建质〔2005〕133号）。要求在工程建设领域引入工程质量保险制度，大型公共建筑和地铁等地下工程的建设单位应投保建设工程质量保险；商品房的开发单位以及施工单位应积极投保建设工程质量保证保险；工程勘察、设计、监理、施工图审查、工程质量检测等单位和机构应积极投保相应的责任保险。同时要求保险公司要努力发展风险管理技术，对投保的工程项目，可委托有资质的工程监理、工程质量检测、施工图审查机构对建设工程施工图设计文件和施工过程进行检查，或进行技术风险分析评估，各地建设行政主管部门和保险监管部门应共同推动工程技术风险评级体系的建立，积极稳妥地全面推进实施建设工程质量保险制度。

      该文件就建设工程质量保险的概念内涵进行了明确：是一种转移在工程建设和使用期间由可能的质量缺陷引起的经济责任的方式，它由能够转移工程技术风险、落实质量责任的一系列保险产品组成，包括建筑工程一切险、安装工程一切险、工程质量保证保 险和相关职业责任保险等。其中工程质量保证保险主要为工程竣工后一定期限内出现的主体结构问题和渗漏问题等提供风险保障。该文件将工程质量保险的保障范围、投保和被保险主体以及工程建设领域的保险险种进行了广泛扩展。至此两个行业主管部门将建设工程领域的质量保险制度融合引入，建立了工程质量保险制度框架，对当前工程质量保险制度发展意义重大。

    （三）工程质量保险制度正式纳入建设工程质量保障和控制体系

       随后直至2017年，建设工程领域的质量保险制度并未得到预期的发展，盖因建筑行业对保险及其保障机制认知和接受程度、工程质量相关保险产品与工程建设需求的匹配度以及保险机构对建筑专业领域特殊风险的承受度等市场原因所致。但在国家层面的重视和推动一以贯之。

        1、国务院办公厅2017年2月印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号），对现代建筑业全领域发展具有重大意义，也成为建筑领域包括工程质量保险在内的各项制度创新

发展的政策依据。其中在加强工程质量安全管理章节，要求全面提高监管水平，推动发展工程质量保险。

        2、住建部2017年8月印发《关于开展工程质量安全提升行动试点工作的通知》（建质〔2017〕169号），要求开展工程质量保险试点，培育工程质量保险市场，完善工程质量保证机制，逐步建立起符合我国国情的工程质量保险制度，有效落实工程质量责任，防范和化解工程质量风险，切实保证工程质量，保障工程所有权人权益。

        3、国务院办公厅转发住建部《关于完善质量保障体系提升建筑工程品质指导意见的通知》（国办函〔2019〕92号）要求推行银行保函、工程担保公司保函和工程保证保险。工程项目招投标中招标人要求中标人提供履约担保的，招标人应当同时向中标人提供工程款支付担保；组织开展工程质量保险试点，加快发展工程质量保险。

       上述系列文件将涵盖建设工程招投标阶段、工程建设期的质量风险防范、保障工程所有人权益等环节的保险制度正式纳入建筑工程质量保障和控制体系。同年中国保险业协会一次制发适用于建设工程领域的四部保证保险示范条款：投标保证保险、履约保证保险、预付款保证保险和质量保证保险。

       前述主要政策文件体系也是保险制度逐步介入和融合到建设工程领域的基本脉络。在工程建设领域，我国以《建筑法》、《招标投标法》、《建设工程质量管理条例》等法律法规确定实施的建设工程强制招投标、强制监理、强制质量检验和强制质量保修的建设工程质量保障体系，因工程质量保险制度的引入，以市场化和经济责任调节方式，有益补充了以政府监管主导为手段的工程质量保障和控制机制。

       2016年以前，我国建设工程领域各参建主体普遍存在着缴存一定比例各类保证金制度，当时历史条件下对于约束工程各参建主体履约行为、保证工程建设质量等方面发挥了积极作用，但突出的制约是占用了建筑业企业的资金成本和流动性，增加了企业负担，一定程度上为现代建筑业的发展构成了阻碍，有必要进行改革。

       1、国务院办公厅2016年6月印发《关于清理规范工程建设领域保证金的通知》（国办发〔2016〕49号），就建筑业企业的各类保证金进行了清理，最终保留了四类即投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金，同时针对保留的保证金类型推行银行保函方式缴纳。《建设工程质量保证金管理办法》（2017修订）第六条规定在工程项目竣工前，已经缴纳履约保证金的，发包人不得同时预留工程质量保证金。采用工程质量保证担保、工程质量保险等其他保证方式的，发包人不得再预留保证金。

       2、住建部、发改委、银保监会等部门2019年6月联合印发《关于加快推进房屋建筑和市政基础设施工程实行工程担保制度的指导意见》（建市〔2019〕68号）要求加快推行投标担保、履约担保、工程质量保证担保和农民工工资支付担保，支持银行业金融机构、工程担保公司、保险机构作为工程担保保证人开展工程担保业务。推行银行保函、担保公司保函和工程保证保险替代保证金。

       3、工信部、发改委、财政部2022.9印发《关于对部分涉企保证金实施缓缴等政策的公告》（（2022）第22号），要求全面推行保函（保险）替代现金保证金，对按规定允许保函（保险）替代的保证金项目，企业均可用金融机构、担保机构保函（保险）的方式缴纳，任单位不得排斥、限制或拒绝。

       通过一系列改革，在工程建设领域形成保证保险与现金保证金、银行保函、商业保函并存且可替代的工程担保形式。同时保险业也加大了工程建设领域各类保证保险的研发力度，推行了包括投标保证保险、工程履约保证保险、业主合同款支付保证保险、工程质量保证保险、建筑业企业人工工资支付保证保险等针对保证金制度的保险险种。

      建设工程领域的保证保险制度，相较保证金、银行保函，除大比例减低资金费用外，维护了企业的银行授信额度，大大降低建筑业企业的资金成本，减轻建筑业企业负担。保险业除了发挥主业作用外，又以替代性的担保功能助力了建筑业的发展。

       风险预防和管理、风险转移以及损失补偿功能等财产保险三大传统功能中，投保人、被保险人更多关注的是风险的转移和发生保险事故后的损失补偿，而保险人关注的更多体现对保险标的核保承保时的风险单位划分、承保范围、风险等级以及免除责任等因素。而对于运用风险管理技术对保险标的风险预防和风险管理功能并未得以充分发挥。无论从法律规定和保险合同条款的约定角度还是从保险公司减低赔付率角度，保险人对保险标的的风险防范、评估和管理，降低保险标的损失风险亦属保险人的本源职能之一。这一风险管理功能在建设工程领域得到应用发挥了积极作用

       1、住建部、银保监会等部门2020年8月联合印发《关于加快新型建筑工业化发展的若干意见》（建标规〔2020〕8号），要求探索工程保险制度。建立完善工程质量保险和担保制度，通过保险的风险事故预防和费率调节机制帮助企业加强风险管控，保障建筑工程质量。从两个行业主管部门进一步将保险对风险事故的预防和帮助企业加强风险管控的本源功能方面进行了明确。

        2、银保监会办公厅2023年1月印发《关于财产保险业积极开展风险减量服务的意见》银保监办发〔2023〕7号，要求财产保险应当彰显保险的风险管理特征，协助投保企业特别是安全生产领域高危行业的风险减量需要；协助投保企业开展风险评估、教育培训、隐患排查、应急演练、监测预警等工作； 拓宽服务范围，工程险、企财险等各类财产保险中把风险减量服务嵌入企业管理与生产流程中，为企业提供专业的一揽子风险减量服务，构建风险减量服务新模式。同时要求各财产保险公司自行组建风险减量团队或委托监测机构、评估机构、培训机构等第三方机构开展风险减量服务。

       按照上述规定的规范和指引，工程质量保险在建设工程领域的风险评估、预防、管理等的本源功能引入并发挥作用，既符合工程建设过程风险管理的特殊需求，也助力并推动了工程建设和建筑行业的高质量发展。     

                                                                                                                                                          文｜高东辉