摘要：工程、货物和服务是我国政府采购中的标的，随着我国政府采购规模逐年上升，适格供应商均将政府采购市场作为自己的规划发展目标之一，期望在政府采购市场中规划占有一定的份额。那么，适格的供应商是否包括国外的法人及自然人，本文旨在探讨我国的《政府采购法》在该领域是怎么规定的，政府采购实操中对此问题的处理方式，以及我国政府采购对适格的国外供应商的远景规划。

主文：

一、近两年我国的政府采购规模

        从财政部公布的2017年全国政府采购规模情况来看，采购规模达32114.3亿元，占全国财政支出和GDP的比重分别为12.2%和3.9%。 货物、工程、服务采购规模占全国政府采购规模的比重分别为24.9%、47.4% 和27.7%，服务类采购规模占比首次超过货物类，按照占比情况计算，服务类政府采购规模逾8895亿元。2017年1-12月，全国一般公共预算支出203330亿元。采购规模占比一般公共预算支出15.7%。2018年全国政府采购规模持续快速增长，1-12月，全国一般公共预算支出220906亿元，同比增长按照保守的8%计算，全国政府采购规模会达到34683.4亿元。那么，政府采购中的供应商应具备什么样的条件呢？

二、政府采购中的供应商应具备的条件

（一）我国政府采购法律体系

       政府采购应依据《预算法》的规定编制预算，除此之外，还应遵循《政府采购法》及其相关法律规定。我国的政府采购自政府采购法颁布实施以来，已走过了16个年头，政府采购法律体系形成了“一法（法律）一条例（行政法规）”，即第九届全国人民代表大会常务委员会颁布的《中华人民共和国政府采购法》、国务院发布的《中华人民共和国政府采购法实施条例》；在实操中发挥较大作用的部门规章，如财政部颁布《政府采购信息公告管理办法》（财政部令第19号 2004年9月1日起施行）、《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号 2014年2月1日起施行）、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号 2017年10月1日起施行）、《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号 2018年3月1日起施行）。地方性规范性文件如：河北省政府采购管理办法。法律-行政法规-地方法规-部门规章-规范性文件，形成了我国完整的政府采购法体系，政府采购做到了有法可依。

（二）政府采购中的供应商

       1、政府采购的定义。《政府采购法》对政府采购的定义：是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内或采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购除了满足政务需要外，还需要满足社会公众公共服务的需要，政府采购是在财政监督下，依法定的方式、方法和程序采购工程、货物、服务的行为。

       《政府采购法》第十条规定：政府采购应当采购本国货物、工程和服务。但有下列情形之一的除外：（一）需要采购的货物、工程或者服务在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取的；（二）为在中国境外使用而进行采购的；（三）其他法律、行政法规另有规定的。该条规定的本国货物、工程和服务的界定，依照国务院有关规定执行。

       2、对供应商的要求。供应商的概念是向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。这里的采购人是指中国各级国家机关、事业单位和团体组织，国有公司不能作为政府采购人。

       关于法人。《民法典》规定的法人分为营利法人、非营利性法人以及特别法人。营利法人指的是以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人，包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等。非营利法人指的是为公益目的或者其他非盈利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。特别法人指的是机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人。

      关于非法人组织。《民法典》规定的非法人组织，指的是不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织。包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。

      关于自然人。作为供应商的自然人包括国内和国外的自然人。国内自然人包括个体工商户和农村承包经营户。

供应商的资格在《政府采购法》的二十二条予以规定，即：供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：（一）具有独立承担民事责任的能力；（二）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；（三）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；（四）有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；（五）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；（六）法律、行政法规规定的其他条件。采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件。但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。

       在上述介绍的政府采购结构中，服务类采购规模保持增长趋势，既然我国的政府采购规模如此庞大，那么国外法人或是自然人能否成为我国政府采购中的供应商，提供工程、货物或是服务呢？

       我们看一政府采购相关案例：

（1）河北某地方政府部门因需要国外供应商提供的农业技术服务的指导，在采购过程中，因《政府采购法》第二十二条第（四）项的规定而将外国供应商排除在外，即“有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录”（2）2017年8月4日，在中国政府采购网上公布了一则成交公告，公告显示采购单位为国家食品药品监督管理总局药品评审中心，采购的项目名称为：国家食品药品监督管理总局药品评审中心药品电子通用技术文档资料管理系统项目，政府采购方式为：竞争性磋商，成交供应商名称为：Lorenz Archir-Systeme Gmbh；成交金额为899万元人民币。2017年7月11日公布的推荐供应商名单中包括成交供应商在内的还有另外两家被推荐供应商，三家竟磋人均为国外供应商。该项目公布成交供应商后，遭到了另外被推荐的两家国外供应商：Synchrogenix Information Strategies LLC和Extedo Gmbh的投诉。两家国外供应商投诉事项一致：有关人员与相关供应商存在利益冲突事项。

       财政部在处理该案件时，仅对供应商的资格进行了审查，并未对投诉内容进行审核。财政部认为参与竟磋的三家供应商均为境外公司，不符合《政府采购法》第二十二条中规定的“有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录”规定，不是适格的政府采购供应商。处理结果是该政府采购行为违法，责令采购人和采购代理机构终止竞争性磋商采购活动，发布项目终止公告并说明原因，重新开展采购活动。

       但新近颁布的《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金【2019】10号文 2019年3月8日），在营造规范发展的良好环境方面，鼓励民资和外资参与PPP项目的投资，要求不得对外资企业、中资境外分支机构参与设置歧视性条款或附加条件。提倡优质优价采购，应当根据采购项目需求特点，合理选择采购方式，进一步加强采购需求和履约验收管理，提高采购质量。

       因财金10号文只是规范性文件，效力层次较低，其规定与《政府采购法》的规定相冲突，在实操中难以执行。实践中，潜在投标人需要在采购网上先行注册，作为政府采购供应商要对注册事项予以承诺，第一项就是注册地方政府采购供应商需具备的条件就是《政府采购法》第二十二条的规定，该法律规定对国外供应商来说是不可逾越的障碍。在注册过程中，在所属类型如果选择自然人，弹窗就会告知：选择注册类型为【自然人】，极有可能选择错误，99.99%以上供应商为【法人】或【社会组织】，99.99%的招标资格要求为“具有独立承担民事责任能力的法人”从实操来看，国外供应商无论是法人组织还是自然人均不能满足政府采购法规定的供应商条件。

三、政府采购中对国外供应商的限制条件变化

       2004年9月11日实施的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（18号令），规定的是有条件的允许外国供应商参加货物和服务的招标投标活动，其第八条规定：参加政府采购货物服务投标活动的供应商（以下简称“投标人”），应当是提供本国货物服务的本国供应商，但法律、行政法规规定外国供应商可以参加货物服务招标投标活动的除外。外国供应商依法参加货物服务招标投标活动的，应当按照本办法的规定执行。从18号令规定中可以看出，外国供应商只能参加政府采购货物和服务，政府采购工程领域是完全被排除在外的。

        2017年7月11日修订，并与同年10月11日实施的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（87号令）删除了18号令的外国供应商参加政府采购货物服务部分的规定，使得外国供应商能否参加政府采购货物和服务变得语焉不详。这一政策导向的变化与《政府采购法》的规定趋向一致，《政府采购法》第九条 政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。第十条：政府采购应当采购本国工程、货物和服务。以此实现政府运用财政支出对市场经济的宏观调控。这一变化实际上对国外供应商参加政府采购从“有条件的限制”变为法无授权不可为。

       2007年12月27日实施的《政府采购进口产品管理办法》（财库【2007】119号）第四条：政府采购应当采购本国产品，确需采购进口产品的，实行审核管理。第七条　采购人需要采购的产品在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取，以及法律法规另有规定确需采购进口产品的，应当在获得财政部门核准后，依法开展政府采购活动。分为拟采购国家法律法规政策明确鼓励进口产品的、拟采购国家法律法规政策明确限制进口产品的、拟采购国家限制进口的重大技术装备和重大产业技术的，分别按照规定报财政部门审核，并报送相关材料和主管部门的意见。

      《关于政府采购进口产品管理有关问题的通知》（财办库【2008】248号）对财库【2007】119号在执行过程中的问题遇到的问题进行明确，是对管理办法的细化。政府采购在实践中遵循的规则首先是法律及法规，即《政府采购法》、《政府采购法实施条例》，现行的观点政府采购是民事行为和行政行为的混合，采购人往往将采购行为的合法规范放在首位，所以，上述办法和通知在政府采购公共服务实操中不会参照，也即意味着，国外供应商难以担当政府采购的供应商。

四、国外供应商作为我国政府采购供应商的展望

（一）2018年启动的《政府采购法》修法工作

     财政部于2018年8月启动了《政府采购法》的修订工作，此次修订座谈会主要围绕着政府采购、工程招投标、医药采购方面法律制度的执行情况、存在的问题、如何形成合理分工以及对加快加入《政府采购协定》（GPA）进程等10项内容。国际上通行的做法是利用政府采购手段保护国内企业的发展，但我国目前正在大力推进“一带一路”达到设施联通、贸易畅通、民心相通等五通，其中表现的是大量基础设施建设，自2015年3月《愿景与行动》颁布至2018年，这5年以来，共有106个国家与中国签署124份“一带一路”合作文件，涵盖亚洲、欧洲、非洲、拉丁美洲、南太平洋地区国家，与29个国际组织签署了26份合作文件。在基础设施联通过程中，必然会涉及大量的工程、货物、服务的政府采购活动，将此纳入我国政采制度中是趋势、也是必然，必将为“一带一路”的基础设施建设发挥建设性作用。

  （二）《政府采购协定》（GPA）

       在政府采购过程中，涉及国外供应商的，不得不提及《政府采购协定》（简称GPA）。政府采购制度在国外的发展由来已久，最早可追溯到1782年英国建立的政府采购制度。时至今日，国外的政府采购制度已较为完善，世界贸易组织的《政府采购协定》（GPA）是WTO框架下重要的诸边协议，英国、美国等发达国家均为其成员国。

       我国加入WTO是面向国际市场的商品消费市场的开放，政府采购市场也需要开放，加入GPA后，以此修订《政府采购法》，外国供应商就可以参与我国政府采购，提供相关货物和服务。在加入WTO谈判过程中，我国承诺尽快启动加入GPA谈判，2007年12月，我国向相关国际组织正式递交加入GPA的申请书，加入GPA第四份出价清单已于2012年11月29日提交。

       1994年版GPA规定的本协议当事方（以下简称缔约方）：“一致认为有关政府采购的法律、规章、程序和做法，对国外或国内产品、服务及国外或国内供应商，不应以保护国内产品或服务或国内供应商为目的而制定、实施，也不应对不同的国外产品、服务或供应商给予差别待遇”

       GPA本意是要求参加方开放政府采购市场，按照国民待遇和非歧视性原则开展政府采购行为。目前，国家发展改革委已开展《招标投标法》修订启动工作，财政部也同时在对《政府采购法》的修订召开座谈会。应该说，两法的修订工作为我国加入GPA迈出了坚实的一步，同样，加入GPA也会推动《政府采购法》有关供应商制度的修订，两者相辅相成，互相推动。政采制度的开放也将为“一带一路”建设带来积极地作用。

                                                                                                                                                       文｜高晓峰